十五五规划纲要提出“保持合理的宏观税负水平”。2012年以来，我国宏观税负呈显著下行态势，目前在全球主要经济体中处于偏低水平。
复旦大学经济学院教授刘志阔在接受界面新闻专访时表示，减税降费、价格低迷、产业转型是推动我国宏观税负持续下行的三个核心因素。整体来看，2012年至2022年，相关变化主要由减税政策驱动；2022年以后，价格因素的重要性逐渐上升；经济结构转型则是一个贯穿始终的慢变量，未来影响可能会更明显。
刘志阔指出，随着新增减税降费政策逐步收敛和趋于稳定，价格因素的权重明显抬升。虽然近期数据显示工业品出厂价格（PPI）有所改善，但这很大程度上源于国际地缘冲突带来的输入性因素：能源、原材料等上游环节价格上行，而下游因终端需求偏弱，价格并未同步回升，甚至仍在下行通道中。因此，价格对税基的侵蚀短期内难以缓解。
他进一步解释称，税收是基于名义价格征收的。产品出厂价下降，意味着企业每卖一件产品产生的销项税额减少，在进项税额不变或同步减少的情况下，实际缴纳的增值税额可能减少；同时，产品价格下降，导致企业利润空间被挤压，从而减少企业所得税。这一“价格—利润—税负”机制在金融、房地产等传统主力税源行业表现得尤为突出。
刘志阔表示，从国际比较来看，中国宏观税负在主要经济体中处于偏低水平。2025年，中国小口径宏观税负——税收占GDP的比重——在12.6%左右，而美国大致在20%左右，经合组织国家（OECD）平均水平在25%上下。这一排名在不同口径下基本一致，即便切换到包含社保税费的统计口径，中国宏观税负在主要经济体中也处于偏低位置。
“换句话说，中国是用相对较低的税负，去支撑相对较广的政府职能。”刘志阔说，“当前我国宏观税负水平已接近需要稳定的临界区域，未来更重要的是让税负‘稳得住’，而不是继续被动回落。”
对于稳定宏观税负，刘志阔提出多项建议，主要包括：规范优化现有减税降费政策，清理过时优惠，提高政策精准度，遏制“税收洼地”和违规奖补；推动征管从“凭票控税”向“以数治税”转型，这在数字经济时代尤为重要；夯实新业态税源，完善与新业态相适应的税种设计和税基认定规则，并逐步形成清晰、可操作的征管规则；补齐收入再分配短板，增强直接税体系，重点是完善个人所得税、稳步推进对财富存量环节的税收调节。
刘志阔特别强调，稳定宏观税负并不等于简单加税。“稳定税负应当通过税制结构优化来实现，而不是依靠一味地强行提高某些税种的征管强度来快速实现。前者是制度建设，后者会损害效率与公平之间的平衡。这也是中国税制改革下一阶段的关键所在。”他说。
以下是本次采访实录，经界面新闻编辑整理、受访嘉宾确认
界面新闻：您与团队在《宏观税负下降与中国税制改革取向》一文中指出，减税降费、价格走低、产业转型是推动这十多年来宏观税负持续下行的三个核心因素，这三者的权重分别是什么，他们之间有没有互动关系？
刘志阔：从时间维度来看，三者并不是同时、同等地发挥作用，而是在不同阶段各有侧重。
第一阶段从2012年到2022年前后，导致宏观税负下降的主要因素是大规模减税降费。从“营改增”全面推开、到简并下调增值税税率、再到留抵退税、小微企业普惠优惠和研发费用加计扣除等政策，这一轮制度性减税在国际财政实践中都属罕见。“十三五”和“十四五”期间累计新增减税降费规模预计超过18.1万亿元，这一成效最直接、最显著的体现，就是税负指标的持续下行。
第二阶段从2022年底到现在，随着新增减税政策逐步收敛和趋于稳定，价格因素的权重明显抬升。税收是基于名义价格征收的。我国工业品出厂价格（PPI）长期低位运行，并通过两条渠道传导至税负：一是增值税，产品出厂价下降，意味着企业每卖一件产品产生的销项税额减少，在进项税额不变或同步减少的情况下，实际缴纳的增值税额可能减少；二是企业所得税，产品价格下降，导致企业利润空间被挤压，从而减少所得税。这一“价格—利润—税负”机制在金融、房地产等传统主力税源行业表现得尤为突出。
此外，还有一个贯穿始终的慢变量，那就是经济结构转型。服务业占比上升、新兴业态崛起、退税扩围，从任何单一年份来看影响可能都不显著，但在中长期会产生非常可观的累积效应。
至于精确的权重分配，坦率地说，目前还难以给出经得起推敲的具体百分比。至于三者之间的互动关系，这其实是比单独评估每个因素更复杂、也更值得关注的问题。比如，减税政策本身会改变产业间的相对税负与比较优势，进而影响要素流向，加速结构转型。再如，部分优惠工具如使用不当，可能助推某些行业产能无序扩张，加剧“内卷式”竞争，又会进一步放大价格因素的影响。所以，这三者并不相互独立，而是彼此嵌套、相互强化，共同构成了过去十余年宏观税负下行的完整链条。
整体来看，2012至2022年期间，相关变化主要由减税政策驱动；2022年以后，价格因素成为重要力量。未来，经济结构转型带来的影响将持续凸显，作用愈发关键。
界面新闻：近期PPI出现明显回升，这是否意味着价格对税基的侵蚀将缓解，如果不能缓解，应如何通过税制设计来对冲这一影响？
刘志阔：我认为价格对税基的侵蚀短期内难以缓解。理由有两点。第一，价格企稳本身就是一个慢变量，不能因为一两个月数据回升就确认拐点；第二，即便整体价格水平出现回升迹象，但对产业链的传导本身并不均匀。以近期PPI回升为例，这在很大程度上源于国际地缘冲突带来的输入性因素，能源、原材料等上游环节价格上行，而下游因终端需求偏弱，价格并未同步回升，甚至仍在下行通道中。
这种“上热下冷”的格局，恰恰对中间环节的企业最为不利——上游成本被推高，下游售价难以转嫁，利润空间被双向挤压，经营压力进一步加剧，然后通过 “价格—利润—税负”机制，同时拉低企业所得税和增值税税基。此外，企业从低效益状态中恢复，本身也需要一个相当长的过程，所以，仅凭某几个月的PPI数据回升就乐观判断价格压力解除，可能会低估问题的复杂性。
再说税制如何对冲。这里需要澄清的是，税制本身并不是用来干预价格的工具，但好的税制设计可以通过消除扭曲、还原市场信号，间接帮助价格回归到合理水平。具体可以从四个方向入手：
一是，规范税收优惠，遏制“税收洼地”和违规奖补。当前一些地方的财政补贴和税收返还，实质上是在变相补贴本应退出的低效产能，这种做法使一些企业能够长期承受亏损经营，进一步拖累整个行业的利润水平。规范此类政策、推动全国统一大市场建设，有助于切断扭曲性激励，让价格信号真实反映供求关系。
二是，适度增强税制的内在稳定器功能。比如，进一步完善亏损弥补、留抵退税等制度，让企业在价格下行周期中获得必要的税收缓冲，而不是被税制本身放大波动；同时，审慎使用普惠性、规模导向型的税收优惠，避免进一步加剧过剩产能。
三是，从更长远看，应当推动征管从“凭票控税”向“以数治税”转型，提升对跨地区、跨行业税收行为的整体监测和协调能力，防止局部的违规操作扭曲全局的价格秩序。
四是，畅通市场化退出机制，这是应对“内卷式”竞争的根本之策。“内卷”的深层根源在于退出机制缺失。税制层面可以配合做的工作包括完善企业重组、清算环节的税收处理，降低出清成本；优化亏损结转和资产处置的税收待遇，让退出过程更加顺畅。
界面新闻：近年来，数字经济占比持续提升，但其税收贡献与经济体量尚不匹配，这主要源于哪些制度空白？如何通过税制设计填补数字经济时代的税收“洼地”？
刘志阔：关于制度空白的来源，我认为主要有三个方面。
第一，征管方式与新业态运行逻辑存在系统性错配。传统税收征管很大程度上建立在“凭票控税”的逻辑上，依赖发票、合同等纸面凭证，以及对单个交易、单个主体的逐案稽查。但在数字经济和平台经济中，交易频次大幅提升、参与主体高度分散、数据流和资金流的对应关系也更复杂，这种基于个案的稽查模式效率不高、覆盖面不全，自然会出现征管漏洞。
第二，税基认定本身存在模糊地带。新业态的核心特征之一是经济活动的“去边界化”。比如，平台经济中，用户的数据贡献是否构成价值创造、应不应该进入税基；跨平台、跨区域的服务交易，其纳税主体、纳税地点、应税收入的性质如何界定，现行税法和征管规则都没有给出清晰的答案。这种模糊性既给企业带来合规上的不确定性，也给征管带来认定上的困难。
第三，现行优惠政策的设计大多先于新业态的出现，导致适用上的"错位"。许多优惠政策——包括高新技术企业认定、研发费用加计扣除、小微企业优惠等——是在传统制造业和有限的服务业框架下设计出来的，与平台经济、数字内容、人工智能等新业态的特征匹配度有限。结果是，一些真正具有创新内涵的活动可能享受不到相应的支持，而大量的小规模经营主体则在普惠性优惠下集中受益，整体上拉低了行业的税收贡献。
这三类问题叠加，是新业态税收贡献与经济体量长期不匹配的制度性原因。填补数字经济税收“洼地”的核心思路在于：既要适配，也要培育。
首先要加快从“凭票控税”向“以数治税”的转型，本质是从依赖凭证转向依赖数据，充分利用平台沉淀的交易数据、资金流水、物流信息，结合大数据和人工智能技术，建立穿透式、实时化的税源监测和风险识别体系。这并不是要加重企业负担，而是要提升征管的精准度与公平性——让该缴的税缴得清楚，不该缴的不要被误征。
其次是完善与新业态相适应的税种设计和税基认定规则，包括明确平台型企业、数字服务、跨境数字交易的纳税义务和征管划分，研究数字经济活动中价值创造的归属问题，逐步形成清晰、可操作的征管规则。
第三，对现有减税降费政策进行结构优化，提高精准度。一方面，清理整合碎片化、低效化的优惠政策；另一方面，针对真正符合新质生产力方向的研发、创新和高水平人才活动，强化精准激励。需要警惕的是，避免普惠性优惠在新业态中演化为变相的“规模套利”，比如通过大量分拆主体享受小微优惠，这一点需要通过集团式监管和大数据比对来防范。
第四，注重税源的培育与涵养。新业态正处于成长期，过早、过重地征税可能压制创新，但长期的低税负也会侵蚀财政基础。改革的关键是把握好节奏：在企业和产业培育阶段保持必要的支持力度，在其形成稳定盈利能力之后，逐步将其纳入正常的税收贡献轨道。这需要更具前瞻性的制度设计，使税制既能呵护创新，又能在中长期为财政可持续性提供支撑。
总的来说，新业态的税收空白不是单一政策能填补的，而是要在征管现代化、规则清晰化、优惠精准化、税源培育化四个维度协同推进，才能真正让税制跟上经济结构变化的步伐。
界面新闻：对于中国这样一个大国来说，怎样的宏观税负水平才算“合理”，有没有一个具体的数字？
刘志阔：宏观税负的合理水平不存在一个固定的具体数字，它本质上是一个相对概念，取决于政府承担多大的职能、需要多少财政支出，以及财政能否长期可持续运行。
如果以小口径——即税收收入占GDP的比重——来观察，可以从三个角度来理解中国的情况。
从政府职能来看，中国的财政支出需求是相对较大的。我们的政府承担了大规模基础设施建设、覆盖全民的基本公共服务，还要协调区域发展、支持战略性产业等等，这意味着需要相应规模的财政资源来支撑。
从国际比较看，中国宏观税负在主要经济体中处于偏低水平。2025年，中国小口径宏观税负回落至约12.6%，而美国大致在20%左右，经合组织国家（OECD）平均水平在25%上下，分别高出中国约7个和12个百分点。这一排名在不同口径下基本一致，即便切换到包含社保税费的统计口径，中国宏观税负在主要经济体中也处于偏低位置。换句话说，中国是用相对较低的税负，去支撑相对较广的政府职能。
从可持续性看，宏观税负下行趋势已经产生现实约束。一方面，财政支出需求并未同步收缩，另一方面，税收收入对支出的支持能力却在持续走弱，差距越来越多地需要通过债务工具来弥补。如果这种趋势长期延续，财政空间会被持续压缩，进而影响政府履职能力和宏观调控的回旋余地。
一个“合理”的宏观税负，应当对标合理的政府支出水平，能够支撑“有为”政府所需的公共服务和战略支出，同时保持债务规模长期可控、财政运行整体可持续。具体到中国，我们的判断是当前的宏观税负水平已接近需要稳定的临界区域，未来更重要的是让税负“稳得住”，而不是继续被动回落。
最后需要特别强调一点，稳住宏观税负并不等于简单加税。稳定税负应当通过税制结构优化来实现——补齐再分配职能短板、规范税收优惠、夯实新业态税源、增强直接税体系——而不是依靠一味地强行提高某些税种的征管强度来快速实现。前者是制度建设，后者会损害效率与公平之间的平衡。这也是我们认为中国税制改革下一阶段的关键所在。
界面新闻：关于“补齐再分配职能短板”，“短板”主要体现在哪里，又该如何补齐？
刘志阔：税收不仅是筹集收入的工具，更是宏观治理的重要手段，调节分配是其应有之义。 一个成熟的税制，在“筹钱”（财政收入）和“分钱”（再分配）之间应当保持平衡，不能只看重前者而忽视后者。当前中国税制结构的特征是间接税为主、直接税比重偏低，这种结构本身就削弱了税收的再分配能力。
间接税通过价格传导，税负在不同收入群体之间相对均等甚至呈现累退性。比如，高收入者和低收入者买了同样的一件衣服，缴纳相同的增值税，但相对于收入来说，低收入者面临的税率高，高收入者税率低，这就是累退性。
直接税不足又使得对资本、财富、高端消费的调节力度有限。高收入群体的收入来源更多元，资本性、财产性所得占比更高，他们也更有能力通过合法手段——如调整收入形式、跨境配置资产——来规避主要针对劳动性所得设计的累进税制。结果就是，法定税率上看似累进，实际税负却可能呈现“中间高、两端低”的形态，这恰恰是我们在数据中观察到的：年综合收入72万元以上的高收入群体，其在个人所得税中的相对贡献近年来反而是下降的。
再加上现行个人所得税中超过七成的纳税人最终无需缴税，个税对中低收入群体而言既没有形成累进调节，也没有形成实质性的再分配支持。在共同富裕的目标下，这一结构性短板必须正视。
怎么补齐，我觉得可以从四个方向入手。
一是完善个人所得税，这是直接税体系的核心。重点有三。第一、拓宽税基：逐步增强资本财产类所得在个税中的权重，优化利息、股息、财产租赁和转让等所得的税制安排，避免出现劳动所得“重税”、资本所得“轻税”的结构失衡；第二、强化征管：针对高收入群体常用的避税手段——比如把收入转化为资本性所得、通过境外账户或离岸结构持有资产——加强信息共享、跨境协作和数据穿透；第三、加大对中低收入群体的支持：探索实行“可退还的税收抵免”机制，这意味着即使纳税人没有应纳税额，也可以通过税收系统获得现金返还，相当于发挥负所得税的功能，这样个税就不只是“收税”的工具，也成为“精准支持”的渠道，能更直接提升中低收入群体的可支配收入与消费能力。
二是稳步推进对财富存量环节的税收调节。现行税制对收入的调节相对完善，但对存量财富的调节比较薄弱，而财富分配的差距通常比收入分配差距更大。未来可以稳步研究和推进作用于财富存量的税种设计。当然，这类税种涉及面广、影响深远，需要审慎设计、稳步推进，先解决评估体系、征管能力、税基识别等基础性问题。
三是优化消费税的分配调节功能。消费税不属于纯粹的间接税，其差异化税率结构本身就可以承担分配调节作用。可以考虑：将征收范围向高端服务领域延伸——比如文化娱乐、旅游休闲、高端医疗等高收入群体集中消费的环节；推进征收环节后移到零售端，让税负更直接作用于高端消费者；将一些随着消费升级已经“普通化”的原奢侈品，适时调出税目，保持政策的动态适应性。
四是在行业层面，规范税收优惠，并适时清理过时优惠。建立“评估—清理—整合”的常态化机制，将资源更精准地配置到真正需要支持的领域。同时通过国库集中支付系统和股权关联识别机制，对集团化享受优惠的行为进行统筹监管，防止税收优惠在行业之间演化为新的不公。
总的来说，完善税制再分配职能并不是简单“加税”，而是让税制在“谁来缴、缴多少、用到哪”这三个层面更加科学、更加公平，让真正有能力的人合理承担义务，让真正需要支持的群体得到精准帮助。这既是社会公平的要求，也是中国税制走向现代化的必经之路。
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